La seguridad en la Republica Argentina
Antes que nada debo aclarar que el siguiente documento es un extracto de un extenso trabajo intelectual que considero de gran valor del Ing Ricardo Runza, su autor ( obtenido de la publicacion Revista AAInteligencia) y a quien pido disculpas si en el afan de llegar a una sintesis conteniendo los aspectos mas relevantes, he obviado puntos de importancia.
El concepto de seguridad estrategica del Estado
Este modelo no considera a la defensa como parte de la seguridad estratégica del Estado argentino. La excluye de toda responsabilidad ante amenazas y riesgos no clausewitzianos y le asigna un rol a las fuerzas armadas de apoyo a las fuerzas de seguridad sólo en ciertos casos, bajo ciertas circunstancias, en pos de alcanzar el objetivo de desmilitarizar la seguridad, de eliminar a los militares de los problemas de la seguridad interior y pública o de neutralizarlos como consecuencia de lo que ellos hicieron en el pasado.
Si bien el criterio de no utilizar fuerzas armadas en la seguridad pública es considerado sano y atinado, desde el punto de vista técnico profesional, puesto que es también concordante con lo que ocurre en los países desarrollados que son paradigmas modernos en materia de seguridad, la exacerbación que presenta el caso argentino lo hace único y esto es perfectamente visible y claro cuando se observa cual ha sido el comportamiento de todas las gestiones de la administración pública nacional en materia de control del espacio aéreo y de las costas y mares adyacentes. La precariedad del control y de la interceptación de vectores aéreos o marítimos intrusos o ilegales durante estas últimas décadas es una prueba irrefutable de esta observación.
De la lectura del marco legal descripto, surge que este modelo es a claras uno de orden táctico, no estratégico, concebido desde las operaciones a realizar y no desde el tipo de amenazas y riesgos a enfrentar. Es un modelo que adolece, desde su concepción, de un diseño de mecanismos claros en materia de prevención, respuesta y mitigación de amenazas y riesgos estratégicos. Es un modelo de tipo reactivo; por ello, el Estado argentino posee grandes falencias en materia de prevención, carece de mecanismos de mitigación y sólo posee cierto grado de respuesta porque es lo único disponible que tiene desde su diseño orgánico funcional.
Estas características se acentúan cuando se analiza las fuerzas policiales y de seguridad que lo componen y los órganos existentes en el Estado nacional con competencia en la materia no tenidos en cuenta en el diseño del sistema de seguridad argentino.....
......“De allí que los problemas de seguridad [en la Argentina] sean, principalmente, problemas de gestión del sistema de seguridad (eficacia y eficiente), antes que jurídico-penales. La forma de medir la eficacia del funcionamiento de las instituciones es mediante la probabilidad de arresto (Policía), la probabilidad de sentencia (Justicia) y la probabilidad de condena (Justicia y Servicio Penitenciario).”
“Distintos estudios han demostrado que un modelo eficiente de seguridad urbana requiere el eficaz funcionamiento de los tres componentes del factor institucional: policía, justicia y servicio penitenciario. Una reforma policial que incremente la probabilidad de arresto, pero sin un funcionamiento rápido de la justicia ni una infraestructura carcelaria que contenga el incremento de condenados es un reforma que nada afectará en el nivel de delitos, es decir, está destinada al fracaso, tal lo ocurrido en la provincia de Buenos Aires.”
Y advierte que:
“(…) bajo el actual sistema de seguridad, un incremento en la dotación de recursos económicos y humanos no reducirá el delito, dado que las ineficiencias estructurales sobre las que se monta el sistema atentan contra su eficacia y hacen insostenibles los resultados que puedan obtenerse al comienzo1. No importa cual sea la política, las ineficiencias estructurales del sistema atentan con elcumplimiento de sus metas. De allí la necesidad de un sistema eficiente de seguridad urbana.”........
........Finalmente, se destaca que este modelo muestra un nivel de atraso considerable cuando se lo compara con otros modelos en vigencia en otros países y frente a los cambios que se están produciendo, en la actualidad, en materia de seguridad en los Estados de los principales países desarrollados. Por ejemplo, si tomamos el caso británico, el Investigador principal de seguridad y defeComo puede observarse, el modelo británico guarda concordancia con los conceptos teóricos aquí vertidos, dado que posee un componente de seguridad internacional, otro de seguridad estratégica de su Estado y otro de seguridad pública, todos integrados por un sistema que guía, integra y supervisa cada una de esas políticas públicas y sus componentes, en contraposición con el actual modelo argentino de seguridad.
Pero a medida que el colapso del modelo argentino se hace más evidente y sus fallas inocultables, algunos especialistas argentinos, que han defendido a ultranza este modelo, comienzan a promover algunos cambios. Por ejemplo, José Manuel UGARTE, para proponer una nueva política pública en seguridad pública, ahora, toma algunos elementos de modelos muy diferentes al modelo argentino de seguridad, tal como es, por ejemplo, el modelo chileno, pero manteniendo los errores técnicos conceptuales que se han señalado en este trabajo.......
......Por qué en Argentina -que fue el primer país latinoamericano r un lado, destaca que:en implementar, con la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, un ámbito de conducción política y formulación de políticas públicas en seguridad interior- no se ha elaborado y puesto en marcha un plan equivalente?”
Encontrando como única explicación para esta peculiar circunstancia la existencia de algunos factores, tales como: “la resistencia a reconocer la magnitud del problema; a extremos personalismos, formación de capillas, falta de suficiente rigor técnico, y búsqueda desproporcionada de protagonismo político y personal, en quienes procuraron enfrentar el problema; la sujeción casi exclusiva a la coyuntura política; y la negativa a invertir los esfuerzos personales y recursos económicos que supone la confección y puesta en marcha de una política integral en materia de seguridad pública.”..........
Finalmente, se destaca que este modelo muestra un nivel de atraso considerable cuando se lo compara con otros modelos en vigencia en otros países y frente a los cambios que se están produciendo, en la actualidad, en materia de seguridad en los Estados de los principales países desarrollados. Por ejemplo, si tomamos el caso británico, el Investigador principal de seguridad y defeComo puede observarse, el modelo británico guarda concordancia con los conceptos teóricos aquí vertidos, dado que posee un componente de seguridad internacional, otro de seguridad estratégica de su Estado y otro de seguridad pública, todos integrados por un sistema que guía, integra y supervisa cada una de esas políticas públicas y sus componentes, en contraposición con el actual modelo argentino de seguridad.
Pero a medida que el colapso del modelo argentino se hace más evidente y sus fallas inocultables, algunos especialistas argentinos, que han defendido a ultranza este modelo, comienzan a promover algunos cambios. Por ejemplo, José Manuel UGARTE, para proponer una nueva política pública en seguridad pública, ahora, toma algunos elementos de modelos muy diferentes al modelo argentino de seguridad, tal como es, por ejemplo, el modelo chileno, pero manteniendo los errores técnicos conceptuales que se han señalado en este trabajo; dado que, por un lado, destaca que:
Por qué en Argentina -que fue el primer país latinoamericano en implementar, con la Ley N° 24.059 de Seguridad Interior, un ámbito de conducción política y formulación de políticas públicas en seguridad interior- no se ha elaborado y puesto en marcha un plan equivalente?”
Encontrando como única explicación para esta peculiar circunstancia la existencia de algunos factores, tales como: “la resistencia a reconocer la magnitud del problema; a extremos personalismos, formación de capillas, falta de suficiente rigor técnico, y búsqueda desproporcionada de protagonismo político y personal, en quienes procuraron enfrentar el problema; la sujeción casi exclusiva a la coyuntura política; y la negativa a invertir los esfuerzos personales y recursos económicos que supone la confección y puesta en marcha de una política integral en materia de seguridad pública.”....
Algunas consecuencias de las fallas del modelo argentino de seguridad
El modelo argentino de seguridad posee enormes vulnerabilidades que son apreciables cuando las amenazas y riesgos que enfrenta el Estado argentino adquieren mayor virulencia y escala. Esto permite explicar porque en sus inicios, el modelo parecía funcionar y en el presente parece fallar estructuralmente porque frente a amenazas y riesgos antrópicos de pequeña escala y poca violencia, es decir, cuando es llevado a cabo por el crimen no organizado o por el crimen organizado de pequeña escala, el modelo parece responder, pero ante la primera amenaza llevada a cabo, por ejemplo, por una organización criminal internacional (es decir, por el crimen organizado de gran escala) como fueron los atentados terroristas llevados a cabo en territorio argentino en los 90 el modelo colapsa y este hecho irrefutable es una prueba contundente de lo aquí afirmado.
Este colapso también puede apreciarse cuando las amenazas y los riesgos son provocados por el narcotráfico de mediana y gran escala. Mientras la Argentina era sólo un país de tránsito del comercio ilegal de drogas y el consumo local de estupefacientes uno de pequeña escala, el modelo -en cierta manera- funcionaba, no prevenía suficientemente, ni mitigaba pero respondía. La prevención si bien era mínima o casi inexistente, era aceptable por la pequeña escala de las amenazas y riesgos a enfrentar y si bien no existía mitigación, el daño era tan pequeño en la sociedad que la necesidad de mitigación no era percibida. Hoy en día, éste no es el cuadro de situación y las carencias se hacen más visibles y las falencias se hacen más notables especialmente para las víctimas de esta amenaza, es decir: los ciudadanos afectados, una parte importante y vulnerable de la sociedad y el Estado mismo a medida que el narcotráfico financia y controla algunos de sus estamentos políticos y orgánicos.
Otro elemento que hace ver las fallas estructurales del Estado argentino en esta materia son las amenazas y riesgos estratégicos de orden económico y financiero, es decir: las migraciones clandestinas, el contrabando agravado de gran escala y fundamentalmente el lavado de dinero que en combinación con la corrupción generan una situación descontrolada y preocupante. En estos casos, las fallas de coordinación entre los tres poderes del Estado nacional, las agencias, direcciones y órganos del ejecutivo nacional con responsabilidades en estos asuntos quedan en evidencia y los reclamos internacionales en materia de lavado de dinero, contrabando y uso ilegal de marcas comerciales son un claro ejemplo de lo aquí afirmado.
Ahora bien, si el modelo presenta los problemas estructurales mencionados precedentemente, es necesario tener en cuenta que parte de su explicación deviene necesariamente del modelo orgánico funcional del propio Estado argentino que si bien es del tipo republicano y federal, en realidad es uno de orden híbrido del tipo seudo-unitario. Esta condición de funcionamiento (agravada por la reforma constitucional de 1994) es importantísima tenerla en cuenta, porque permite explicar los problemas de diseño existentes y los porque de los modelos de diseño de fuerza de orden federal de tipo napoleónico que cuenta la República Argentina. También permite explicar los problemas crónicos que presentan las agencias y entes federales de orden no policial ni militar que tienen incumbencia en materia de seguridad de acuerdo a las amenazas y riesgos estratégicos a enfrentar.
Si tenemos en cuenta lo antes dicho y además el modelo de organización y funcionamiento de las provincias argentinas, que es también del tipo unitario con sistemas de seguridad pública bajo modelos de diseño napoleónicos, con sistemas de comando y control excesivamente centralizados, con baja calidad de control ciudadano y político en términos Hungtintonianos, con grandes y diversas áreas geográficas a cubrir con su servicio público (inclusive, algunas con importantes zonas urbanas y metropolitanas) que se transforman en enormes espacios vacíos sin presencia del Estado, la magnitud del problema estructural a analizar adquiere una dimensión de complejidad y dificultad enorme.
Sólo para ejemplificar las falencias estructurales en materia de seguridad pública de orden provincial tomemos un delito como el robo de automóviles de alta gama en la ciudad de Buenos Aires, los cuales son intercambiados por droga en Bolivia o en Paraguay, pero para llegar a estos destinos, las bandas delictivas tienen que transportar estos vehículos por miles de kilómetros, atravesar las jurisdicciones municipales y provinciales de la Capital Federal, de la Provincia de Buenos Aires, de la Provincia de Santa Fe, de la Provincia de Chaco, de la Provincia de Formosa y/o de la Provincia de Salta, cruzar impunemente la frontera y consumar el hecho delictivo en otro país limítrofe. Esto implica fallas estructurales en la Policía Federal, en la Gendarmería Nacional, en la Prefectura Naval, en el sistema de inteligencia todo y en especial en la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, en la Policía Metropolitana y en las Policías Provinciales de estos cinco Estados provinciales. Este tipo de delito muestra a claras la situación de Estado fallido que presenta el Estado argentino en una amenaza y riesgo a la seguridad pública concreta llevada a cabo por bandas criminales de pequeña escala, con posibilidades de potenciar su capacidad de daño.
Como afirmamos anteriormente, el modelo argentino de seguridad posee una pobre performance en materia de seguridad internacional ya que la elaboración y ejecución de esta política pública queda relegada en algunos organismos secundarios de la Cancillería, dependientes actualmente de la Subsecretaría de Política Exterior, que son la Dirección de Seguridad Internacional, Asuntos Nucleares y Espaciales, el Representante Especial para Asuntos de Terrorismo y Delitos Conexos y la Dirección General de Asuntos Internacionales de Drogas, sin ningún tipo de planificación estratégica coordinada desde el Consejo de Seguridad Interior o del ministerio responsable y -a veces- hasta independiente de las acciones de las carteras nacionales con organismos con incumbencias en materia de seguridad no reconocidas en las leyes marco de este sistema. Esto también está descoordinado con las acciones que lleva el Ministerio de Defensa con sus fuerzas armadas desplegadas en algunas misiones de paz, sin objetivos claros y sin que se sepa públicamente a cuales intereses nacionales específicos ellas coadyuvan. Esto también ocurre con la excelente iniciativa del batallón combinado con las fuerzas armadas chilenas, que hasta el momento sólo parece un interesante proyecto.
También como decíamos anteriormente, este modelo tampoco contempla ninguna acción para amenazas y riesgos de origen natural. Por lo tanto, la pobre estructura en materia de prevención, respuesta y mitigación que posee el Estado argentino queda reducida a una minúscula Dirección Nacional de Protección Civil dependiente del Ministerio del Interior y un protocolo de planeamiento y ejecución de la acción con los Estados provinciales y municipales con enormes vulnerabilidades y fallas, que se ponen de manifiesto en todas las situaciones de emergencias de diferente escala que han ocurrido en estos últimos años, casi sin excepción, tales por ejemplo: el último incendio de pastizales en la zona del delta del Paraná a 80km de la Capital Federal, las últimas inundaciones en la provincia de Santiago del Estero, el alud en la ciudad de Tartagal en la provincia de Salta o el reciente incendio forestal en Lago Puelo en el sur patagónico.
Finalmente es muy importante destacar que NO hay seguridad pública o ciudadana posible si no se tiene una política de seguridad estratégica para el Estado y NO hay seguridad estratégica posible si desde ese Estado no se posee una política de seguridad internacional claramente definida y confiable para con otros actores de la comunidad internacional. La amenaza del narcotráfico brinda un excelente ejemplo para entender este concepto.
Conclusiones
En la Argentina, muchos años han pasado desde 1983, es decir desde la restauración del régimen democrático para la conducción política del país. Los días de los golpes militares ante cualquier crisis política parecen que han quedado definitivamente atrás. La desconfianza entre militares y políticos ha mermado. La mayoría de la corporación política argentina ha madurado en cuanto a sus responsabilidades atingentes a la conducción del Estado y el poder militar, en los términos como el existente entre las décadas del 30 al 80, objetivamente, no existe más.
Si bien los partidos políticos, en las últimas décadas, han dado claros ejemplos de desmesura e insensatez, se puede percibir que hay algunas nuevas ideas y valores en ciertas franjas de la sociedad argentina, más proclives hacia el respeto a la libertad, a la pluralidad democrática, a la economía de mercado y a la organización republicana del poder, aunque aún subsisten importantes nichos, principalmente en la política y en el sindicalismo, muy propensos a las viejas ideologías que fueron derrotadas en la Segunda Guerra Mundial y en la Guerra Fría y que no tienen vigencia alguna en la civilización occidental de estos tiempos.
Si bien estos nichos, hoy en día, ostentan mucho poder (aunque muestran lentamente algunos signos de descomposición y fraccionamiento) se puede observar que gran parte de la sociedad argentina (urbana y rural) no comparte la mayoría de sus valores e ideas, aunque asume -hasta ahora- una actitud social del tipo laissez fair con ciertos raptos de aparente reacción en los momentos electorales del país, que -en los últimos años- ha dado muestras acabadas en contra de aquellos que persisten en su perpetuidad en el poder o contra el autoritarismo abusivo en materia tributaria, aunque todavía no se ha manifestado con fuerza y claridad en el campo de las ideas.
Este proceso social y cultural se encuentra en pleno desarrollo, pero su tendencia ya se puede percibir hacia el futuro, aunque lenta y sin el suficiente dinamismo, por ahora. Sin embargo, hay algunos sectores de la elite política argentina que empiezan a comprender este fenómeno y tratan de adaptar, confusamente, su mensaje a los reclamos que surgen de este proceso. Estos cambios sociales también se manifiestan en el campo de la seguridad.
Gran parte de la sociedad presiente que el Estado argentino posee fuertes características de un Estado fallido en esta materia. Hay un reclamo cada vez más creciente por contar con eficiencia y eficacia estatal (a niveles ejecutivos, legislativos y judiciales) sin saber cómo hacerlo, especialmente contra el narcotráfico y los delitos que atentan contra la vida y bienes de los individuos, pero también contra aquellos que vergonzosamente no tienen resolución como los ataques terroristas sufridos por la comunidad argentina en los 90 o por la corrupción generalizada que hace estragos a todo nivel y presenta una impunidad escandalosa, pocas veces visto en un país que integra grupos de elite dentro de la comunidad internacional como el G20.
Al mismo tiempo, existe una sensación que gran parte de lo hecho hasta ahora en materia de seguridad posee errores de concepción e instrumentación. No hay una claridad conceptual en la sociedad, tampoco académicos y especialistas que traigan ideas claras en esta materia y quienes fueron los paladines de la actual concepción argentina en materia de defensa y seguridad hoy no tienen más que fracasos que demuestran sus errores.
Por ahora, la confusión y la declamación sin sustento técnico verdadero es el común denominador de todas las opciones políticas existentes en la Argentina, en materia de seguridad.
Palabras como seguridad ciudadana, seguridad pública, seguridad interior, seguridad institucional, defensa, seguridad estratégica y seguridad internacional tienen diversos significados, en la Argentina, tanto para quien las emite como para quien las recepta. Ellas se han convertido, para la mayoría de la elite política argentina, en objetos de rito ideológico que representan diferentes conceptos e ideas dependiendo de quién las dice y como las dice, generándose con ello: un campo fértil que facilita el incremento de las amenazas y riesgos a la seguridad de todo tipo y; una acción estatal propia de un Estado fallido que a su vez provoca un efecto de tipo espiral que agrava paulatinamente el incremento mencionado y el accionar de estas amenazas y riesgos sobre los individuos, la sociedad y el propio Estado.
Por ese motivo, ni policialización ni militarización. Estado weberiano. Ese es el mensaje que pretende dejar este trabajo académico que busca mostrar una vía de equilibrio técnico (que hoy no existe en el sistema argentino de seguridad) para que produzca resultados eficientes y exitosos para el bien común de la sociedad argentina.
Por eso, este trabajo intenta mostrar las fallas conceptuales y estructurales que posee el actual modelo argentino de seguridad y tiene además por objeto señalar sólo un nuevo camino técnico desde lo conceptual, tratando de que se tome conciencia que el Estado argentino no tiene frente a sí el desafió de un simple cambio de sistema en una determinada política pública, sino el desafío de resolver sus inconsistencias e insolvencias estructurales que son el cimiento sobre el cual funciona todo modelo de seguridad pública. En palabras más simples, este artículo intenta hacer ver que el problema a resolver no es sólo una cuestión de paredes rajadas, en una casa con síntomas de caerse abajo, sino una de cimientos que son necesarios reconstruir y que no se puede ocultar más.
Al mismo tiempo, este trabajo persigue como meta constituirse en una herramienta para generar un debate constructivo que permita superar las diferencias, ya que, las consecuencias de esta situación, lo sufren los ciudadanos y la sociedad argentina toda, pero también, de manera indirecta, la comunidad internacional que es también victima de las amenazas y riesgos a la seguridad que se generan o se transmiten por los síntomas de Estado fallido que presenta, hoy en día, en esta materia, el Estado argentino.^
Muchas Gracias Ing.Ricardo Runza y a estudiar Nilda......
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